【上海孫俠律師分享】無權處分共有房屋征收補償協議的效力

孫律師，擅長處理經濟類糾紛、合同糾紛、房產糾紛、股權糾紛、借貸糾紛、動遷補償糾紛、刑事辯護，是上海明倫律師事務所合伙人，經常組織律師團隊討論案件，集思廣益，達到最佳效果;是多家企業法律顧問，妥善幫助公司處理各種訴訟和非訟業務;是東華大學的工程與社會課程的法律課老師，每年為學生講授相關法律知識，為祖國人才的培養做貢獻。

在行政征收過程中，經常存在被征收房屋由多人共有，部分共有人未經其他共有人同意，擅自處分共有房屋、與征收部門簽訂補償協議的情況。此種無權處分的行政協議效力如何判定，尚無明確規定，在審判實踐中存在爭議。

最高人民法院《關于審理行政協議案件若干問題的規定》第27條明確了人民法院審理行政協議案件，可以參照適用民事法律規范關于民事合同的相關規定。這并不意味著相關民事法律規范均可援用，還需審查與案情的契合程度，對于民法規范可能是直接適用、參照適用或改造適用，也可能不宜適用。無權處分合同的效力問題，雖然民事法律規范已有明確規定，但不宜適用于行政協議案件。

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（一）行政協議之訴的功能定位不同于民事合同之訴

1.行政協議之訴側重于對行政機關的監督。

買賣合同糾紛中，合同各方當事人均可以起訴，民事訴訟實行平等保護原則，買受人是合同法重點保護的對象之一。而行政機關雖然類似于買受人角色，但行政協議之訴立足于保護行政協議相對人或利害關系人的合法權益不受行政機關侵犯，而非相反。在無權處分情形下，只有真正權利人可以提起確認協議無效之訴，行政機關不能提出反訴。

且合同法的立法旨意，一方面是保護財產安全，另一方面是維護交易安全和秩序，相對而言，更加側重于通過促成合同有效以鼓勵交易、促進經濟發展。而行政協議是通過協商的方式實現行政管理目標，保障公民合法權益、依法行政與鼓勵交易在行政協議中具有同樣重要的地位，依法行政是不能逾越的底線，不能為了鼓勵交易而維護有嚴重效力缺陷的協議，置依法行政于不顧。

2.行政機關不屬于應予保護的善意第三人。

在買賣合同中，由于民事主體掌握的信息和資源有限，可能有理由相信無權處分人擁有處分權，而行政機關則不同。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十五條規定：“房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，被征收人應當予以配合。調查結果應當在房屋征收范圍內向被征收人公布。”

土地管理法第四十七條第二款也對征收集體土地作了類似規定，故行政主體對房屋產權狀況負有調查義務。無權處分的發生往往是因為行政機關在調查過程中未盡審慎的注意義務，存在疏忽等主觀過錯，甚至是明知的主觀故意。故行政機關對于無權處分的發生通常負有一定責任，不屬于應予保護的善意第三人。

（二）征收補償過程中債權行為與物權變動趨于融合

1.關于征收導致物權變動的特別規定。

在征收程序中，物權變動的時間節點不同于買賣合同。民法典第二百二十九條規定：“因人民法院、仲裁機構的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者征收決定等生效時發生效力”，沿用了物權法第27條的規定。

最高人民法院相關研究組就該規定作了進一步解釋，認為征收是一種行使公權力的行為，具有強制性，被征收人必須服從。人民政府的征收決定可以不經登記或交付直接引起物權變動，物權變動生效的時間以征收決定生效的日期為準。征收不僅具有強制性，也具有等價有償性，征收方仍應支付相應對價，“先補償、后搬遷”是征收、拆遷的基本原則。

尤其房屋作為公民最基本的生活保障，必須得到補償之后，才能要求其搬遷，進而實現物權轉移。通過征收方式取得所有權本質仍屬于一種交易，安置補償本應是基于取得他人物權而支付對價的交易原理，是物權轉移正當性的基礎。而在所有權無條件提前轉移的情況下，就無法用交易來解釋，只能理解為基于政策進行安置。

同時，由于沒有支付對價即發生所有權轉移，被征收人將喪失基于所有權的物權請求權。征收決定生效后，政府取得的是一種抽象意義上的權能并不完整的所有權，在獲得補償前，被征收人仍然保有對物的繼續占有、使用、收益等實際管領力，即支配權，以上權益亦得到司法實踐的支持。

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